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地根政治:全面解剖中国土地制度

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发表于 2010-11-21 13:53:56 | 显示全部楼层 |阅读模式
根据国务院发展研究中心农村经济研究部韩俊领导的课题组最近做的调查显示:土地增值部分的收益分配,有20%-30%留在乡以下,其中,农民的补偿款占5%-10%;城市政府拿走土地增值20%到30%;各类城市房地产公司、开发区、外商投资公司等等,拿走土地增值收益的大头,占40%到50%.而从我们杂志社近两年直接接触到的投诉、上访案例看,即使是与土地溢价悬殊巨大的征地补偿款,农民最后也不一定能拿到手。对此现象,中财办副主任陈锡文一针见血地概括为"拿别人的地,发自己的财"。征地狂潮,"经营城市",由此滥觞。

  这几年,大家有一个共识:"解决农民问题的根本出路在于减少农民"。也就是说,通过加快城镇化、城市化、工业化,有望使我国日益严峻的三农问题有所缓解。然而,在新一轮城市化和工业化的热潮中,农民再次成为被剥夺者,近四千万农民成为无地、无业、无社保的"三无"农民。一些学者由此提出要"叫停城市化""反对市场化",其实,问题不在城市化、工业化、市场化本身,问题在于我们的土地制度。

  上世纪九十年代初,经过法学家们的论证,土地使用权的可交易问题得以解决,各类土地开发活动迅速成燎原之势;至上世纪九十年代末,实践者们又从香港引进土地批租和城市土地储备制度,城市政府开始围绕"地根"开辟第二财政。但就在土地要素迅速市场化的时候,从上世纪八十年代就被悬置起来的土地产权问题始终被绕开了。给农民最高30年承包使用权的"补偿"怎么算也无法与土地的真实"价格"联系起来。此种情形下,只能由国家垄断土地交易市场,先向农民征用,而后再面向土地开发人,或转让、或批租、或拍卖。就这样,农民与土地市场的直接联系被生生隔开,农民土地权益也就消于无形。近年来,我们看到土地市场上的饕餮大餐愈演愈烈,我们还看到了为数众多的不法官员"倒在地上".这一切不能不说与这种土地交易中缺乏真正产权所有者利益制约的隔开式操作有关。

  有关土地权益的法律,包括宪法和即将出台的《物权法》,大约不下六部。但法律规定含糊不清,灵活掌握的空间太大,操作起来相互撞车。由于缺乏有效的制度性保障,"小闹小解决,大闹大解决",中央政府对解决土地问题也只好采取"贴膏药"的办法。要么紧急发出安抚性文件,但即使"一号文件也只管一年";要么干脆狠下一剂"加强行政管理,严格土地审批"的猛药。而此时,寻租又开始大行其道,甚至发展到即使村民们在自己的土地上办工厂也需要在北京找关系。去年以来的宏观调控中,我们发现一个带有普遍性的经济增长套路:地方政府纷纷与企业联手,"以地根撬动银根",用土地做抵押,贷款上大项目。中央、地方、开发商、农民,宏观调控一时成为围绕土地而展开的博弈。当农民对自己土地权益的保护意识猛然觉悟过来的时候,中央政府"抽紧地根"的政策与农民"保护地根"的要求紧紧靠到了一起。"地根政治"成为中国当今政治的一道特殊景观。

  其实,"地根政治"是土地制度的集中反映。我们的土地制度是一个什么样的制度?简而言之,是一个服从城市产业集团利益的制度,是一个由城里人主宰的制度,是一个需要农民做贡献的制度,是一个在传统的保护农业的理想目标与依靠行政手段快速积累城市财富现实需要的矛盾中扭曲了的制度。中国社会科学院农村发展研究所党国英教授算了一笔帐:从"一五"开始,农民通过剪刀差为国家的工业化做出30万亿贡献之外,农民在土地的收益上又为城市化贡献将近30万亿。当然,这两个30万亿,说好听,叫"贡献",说得不好听,就是"剥夺".上月中旬,河北定州、甘肃张掖先后传来被征地农民遭到大规模围殴、甚至致死人命的恶性事件。事实表明,个别地方对农民土地权益已经不再是剥夺,而是明火执仗地抢劫了。

  最近以来,中国经济体制改革研究会副会长石小敏做了一个比喻,他说:"正在崛起的中国,形象多少有点畸形。有两块胸大肌特别突出,一块城市房地产,一块出口加工。这两块胸大肌之所以发育超前,是因为把农民的土地增值收益和农民工的剩余劳动及社保扣除当成丰乳剂,抹在了上面。"这个比喻清澈透亮,对当前中国宏观经济和社会矛盾的描述达到了入木三分的程度。

  围绕土地问题,本刊登载过大量报道及理论文章。如"土地权益保卫战"、"征地恩仇录"、"京郊失地农民调查报告"等。就在上期登载的一个关于土地改革会议的综述文章中,我们特意用了一个引人注目的题目:《成也土地,败也土地》。什么意思呢?就是想把土地问题提高到关乎共产党领导的社会主义革命和建设成败得失的高度。可以说,土地制度的变革已经到了一个临界点。

  当前,征地补偿办法确实要改,而且要尽快地改,把中央的规定落到实处。但技术性手段无助于问题的根本解决,必须从根本上变革土地制度。随着中国工业化、城市化进程的加快,土地需求进一步增大,农业税免除之后,农村土地升值。要让农民分享到土地市场的收益,要让农业乃至于附着于土地之上的林业、畜牧业真正完成产业化,需要的是土地权益法制化和土地要素市场化。土地产权不明晰,农民不能作为土地所有者参与土地市场交易,不仅难以从根本上保护农民利益和实现土地资源的合理配置,而且,低价获取土地的短期效率收益,必将带来巨大的社会资源扭曲和损失,以及越来越尖锐的社会冲突和风险。这背离了社会主义市场经济的发展方向,更不符合科学发展观与建设和谐社会的要求。

  情况正在发生变化。今年三月"两会"的记者招待会上,温总理强调,要赋予农民长久的土地使用权,永远不变;有消息说,酝酿中的《物权法》正在谋求农民承包地的质押权,农民的土地使用权将有望物权化;去年底《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)、今年4月《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》(国发[2005]9号),都提到了土地征用的"区片综合地价补偿办法".这是一个重要的信号。这预示着在土地价格的市场化以及土地要素的市场化配置,也预示着农民将有权分享土地要素市场化之后的级差收益。

  但是土地制度的改革,仅有专家学者的呼吁及中央的政策文件还远远不够,这是一个庞大的系统工程,或许还牵涉到包括宪法在内的有关法律的修改完善。可以断定,土地制度的改革既十分迫切,同时,也将是一个历史性的变迁过程。

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